​5月19日，北京市文旅局等13部门印发《关于规范引导帐篷露营地发展的意见（试行）》（简称《意见》），一石激起千层浪。

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图源：北京市文化和旅游局

这标志着地方在践行14部委联合推出的“露营”新政《关于推动露营旅游休闲健康有序发展的指导意见》上迈出重要一步。北京市对露营政策的细化实施，或对其他省市起到示范作用。

“规范要求明确，组织机构到位，各部门分工落实，安全责任压实。”中国旅游车船协会自驾游与露营房车分会秘书长刘汉奇如是评价。

在刘汉奇看来，北京政策文件关键一点是对帐篷营地的界限，基本是“+露营”概念，一定程度上解决了困扰露营发展的住宿许可这一关键难题。

“北京出台的《意见》适用范围很明确。”刘汉奇表示，《意见》的适用范围为，北京市行政区域内的旅游景区、旅游度假区、公园、酒店、乡村民宿、农业观光园等，在本场所内设立帐篷露营地，组织、开展以帐篷为主要休闲和住宿设施的露营经营活动及服务。

除了北京，浙江湖州、南京、上海等地陆续出台规范露营发展的政策文件。不过，新旅界在调研中了解到，露营在现实发展中仍面临诸多掣肘，在政策的执行中，政策执行者的理解和认知水平以及涉及多部门协调配合等细节问题，仍困扰露营产业发展。

此外，新旅界在调研中了解到，为实现顺畅办理各项手续，不少露营企业或运营方选择与地方政府或国企合作，这成为今年露营市场的一大新动向。

多地出台规范政策并非一片叫好

“露营旅游”成为一种新的休闲生活方式，它满足了人们亲近自然的需求，也补充和丰富了旅游休闲市场。

《2022—2023年中国露营行业研究及标杆企业分析报告》显示，2022年，中国露营经济核心市场规模达到1134.7亿元，同比增长51.8％；带动市场规模为5816.1亿元，同比增长率为52.6％。预计2025年，中国露营经济核心市场规模将升至2483.2亿元，带动市场规模将达到14402.8亿元。

随着露营经济关注度的不断提升以及规模的不断扩大，近几年，国家相关部门相继出台多项露营产业指导政策，对露营产业发展起到了重要推动作用。

2015年，国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会发布了《休闲露营地建设与服务规范GB/T 31710-2015》，分为导则、自驾车露营地、帐篷露营地、青少年营地四部分，规定了帐篷露营地的分类、选址与布局、服务设施及服务质量要求。

2022年10月，国家体育总局、国家发展改革委等8部门联合印发《户外运动产业发展规划（2022年-2025年），提出优化露营产品供给，鼓励开放郊野公园提供露营服务，在城市郊野、农村地区等建设更多露营基地。推动露营基地完善配套服务设施，开展多种户外运动项目等。

2022年11月，文化和旅游部、中央文明办、国家发展改革委等14部门联合印发《关于推动露营旅游休闲健康有序发展的指导意见》，提出鼓励支持经营性营地规范建设，提高露营产品品质。增强人民群众文明露营意识，推广“无痕露营”。

值得注意的是，随着国家层面关于露营营地规范性文件不断出台，各地露营监管也日趋走向规范。2021年11月，浙江湖州市发布《湖州市露营营地景区化建设和服务指南（试行）》《湖州市露营营地景区化安全防范要求（试行）》《湖州市露营营地景区化管理办法（试行）》，对露营进行政策规范。同时广州、深圳、成都等城市开始在城市区域划分帐篷区及露营点位，对露营地建设进行规范管理。

在北京市《意见》正式出台前，北京延庆区率先出台《延庆区景区帐篷露营管理指引（试行）》，明确帐篷露营地的申报流程和建设细则等；门头沟区发布了《门头沟区帐篷露营地建设和管理指引（试行）》，将帐篷露营地分为景区帐篷露营地、非景区帐篷露营地，实行目录制管理，实时动态更新，在区一级层面助力文化和旅游深度融合，丰富露营旅游休闲体验。

日光域集团董事长孙建东在接受新旅界采访时表示，去年11月出台的14部委规范文件，相关政策非常落地，包括北京市刚出台的露营政策也非常具有指导意义，对土地、环保、安全等问题都有明确规划。

《关于规范引导帐篷露营地发展的意见（试行）》中部分安全要求（图源：北京市文化和旅游局）

在孙建东看来，政策出台终于让过去打擦边球的帐篷露营地有了发展依据，符合规定的露营地将成为可持续发展的行业，这也会让中国露营产业进入有序、规范发展阶段。另外，有了规范政策的保障，将会有更多大企业或资本愿意进入到露营行业，比如，之前有一些国有平台公司，对露营行业有兴趣，但因为没有规范的政策，不敢贸然进入这个行业，有了政策保障之后，他们会非常明确地愿意进入这个行业。总体而言，政策对露营行业发展非常利好，同时，行业也会进入一个重构阶段，一些不符合规范的企业会被淘汰。

“过去做露营很多基于擦边球在做，但在新政策里，露营会变成比民宿行业更有管理规范的产业，这对行业整体利好。例如，民宿行业需要有老宅子改造达到条件，但露营行业设定条件是只要不是基本农田、不是一级林地，按照标准要求达到条件申报露营产业，就变成了可经营、可对外接待的新型酒店。不用建设用地指标，也不用非得建在传统村落里，市场口子开得还是蛮大的。”在露营行业摸爬滚打近20年的孙建东表示。

不过，地方规范性政策的出台，并非一片叫好声。5月10日，上海发布《上海市帐篷露营地管理指引（征求意见稿）》，明确上海市有明确经营主体、合法经营、面向大众旅游休闲需求的、以帐篷为主要游憩设施的露营地的管理要求，包括场地选址、场地经营、安全管理、生态环境保护等，面向社会公开征求意见。

不同于北京市由文化和旅游局、首都文明办、市公安局、市规划自然资源委、市生态环境局、市城市管理委、市水务局、市农业农村局、市卫生健康委、市应急局、市市场监管局、市园林绿化局、市消防救援总队等13个部门联合发布政策，上海的文件由上海市文化和旅游局主导发布。在接受新旅界采访的多位业内人士看来，“这份文件并没有实质性意义。”

“发布政策的部门没有执法权，只能提出建议和做协调工作，但如果没有上级单位出面，同级别单位之间很难做到政策的改变。比如说，城市街心公园内的绿地是归园林局管，园林局是不允许经营的，哪个部门能去公园里边允许做这个事情？”卡尔文（露营）文化传媒董事长李沅直言不讳指出。

《上海市帐篷露营地管理指引（征求意见稿）》对于场地选址方面规定，“帐篷露营地建设应符合国土空间规划，依法依规使用土地，不得占用永久基本农田、耕地、林地、湿地、生态保护红线。”对于基层治理方面提出，“帐篷露营地的经营活动应符合村级治理要求，在村民委员会指导和督促下，遵守村规民约，维护邻里友好和谐。”

“上海不少露营营地与村里没有什么关系，却要求符合村级治理要求。另外，大部分营地都是在林地里，上海却规定不得占用林地。”露营行业资深从业者李明隽表示。

“14部委《关于推动露营旅游休闲健康有序发展的指导意见》规定，营地在不改变土地用途、不影响林木生长、不采伐林木、不固化地面、不建设固定设施的前提下，可依法依规利用土地资源，推动建立露营地与土地资源的复合利用机制，超出复合利用范围的，依法依规办理相关用地手续。政策文件里没有说林地不可以用。”李明隽说。

另外，上海在文件中提到“鼓励配套餐饮、活动组织等服务，提高露营旅游休闲品质。”对此，李明隽表示，餐饮执照是市场监督管理局管理，营业执照是否批准，由市监局说了算，文旅局文件中仅鼓励不起作用。

一位不愿具名的业内人士也坦言，“上海的这份文件对露营产业发展没有太大参考价值，在选址、执照申请等方面很难以此文件作为参照依据执行。因为很多审批权限不在文旅局，文旅局一家发文，只会对市场起到干扰作用。”

两大政策瓶颈亟待突破

孙建东表示，目前各地都在酝酿出台露营相关规范和支持文件，以政府名义推动露营产业发展趋势越来越明显。露营营地属于基础配套设施，是自由行时代以自驾为主的基础配套，在美国60%-80%的营地是政府的公共配套，我国也逐渐认识到营地的意义。

在孙建东看来，很多公园型营地也开始成为可能。把公园转化成营地，会对露营产业有更大的带动作用，能够让更多的人有机会享受露营这种生活方式。这个时候一些可经营性的营地机会更大，有公共营地，也有市场化的营地，有利于形成规模化的产业模式，相信大众露营时代很快到来。

不过，实际情况并非那么乐观。李沅对新旅界表示，尽管政策有支持，但在具体实施中，仍会面临诸多实质性细节难题待解决。

“这里面涉及到几大矛盾点：有些公园环境好，非常适合露营，但政策上不允许经营，企业就没法干；公园里的电力设施一般不足，基本只能满足日常浇水和照明的电力需求，即便允许做露营，也会面临电力供应不足问题；另外，露营涉及过夜住宿问题，需要跟公安联网，但是很多地方网络系统不完善，没法实现与公安系统联网；露营营地还涉及消防验收问题，但很多公园场地连个固定运营场所或地址都没有，企业运营会涉及注册合法性问题。因此，这类场所只适合做不过夜的日间露营，这就给原本盈利点就不多的运营者提出了更大的挑战。”

刘汉奇在多地调研中发现，目前各省市都在积极酝酿推动落实去年11月份14部委出台的露营指导意见，除了出台帐篷营地政策外，还有与自驾游相关的驿站标准以及自驾车、旅居车营地质量等级认定标准等。

刘汉奇表示，露营业态目前主要面临两大瓶颈问题：一是土地问题，一是住宿许可问题。

事实上，对广受关注的露营用地问题，14部委《意见》中从存量和增量两方面给出规范。存量资源上，转型退出的高尔夫球场、乡村民宿、旅游景区、旅游度假区、乡村旅游点、郊野公园、体育公园等，都可以作为露营休闲功能区的依托。同时，也鼓励城市公园利用空闲地、草坪区或林下空间划定非住宿帐篷区域，供群众休闲活动使用。增量资源上，《意见》提出，对选址在国土空间规划确定的城镇开发边界外的经营性营地项目，其公共停车场、各功能区之间的连接道路、商业服务区、车辆设备维修及医疗服务保障区、营区、木屋住宿区等可与农村公益事业合并实施，依法使用集体建设用地等。

“此前的文件中明确露营用地性质是旅馆用地，即城市商业用地，但露营地大部分是建在乡村或山区，这一条14部委《意见》里，在城市旅馆用地性质不变前提下，尽量增加露营地的土地供给，增加了更多选项。比如，农村集体建设用地、废弃高尔夫球场、废旧厂房、三四级林地等也可作为露营地。”刘汉奇告诉新旅界。

还有一大瓶颈是住宿许可证问题。我国住宿业需到公安部门做特行审批，只有取得特行审批许可证，才能接待住宿。在未取得住宿许可证之前，如果接待了，便违反了治安管理法。之前公安部门对民宿业实行住宿备案制管理办法，即只要在公安部门备案，公安部门给民宿联网，游客办理入住登记，可扫描上传当地公安部门。

刘汉奇表示，“我们希望营地也能参照民宿的管理办法，考虑实行备案制。现在各地在努力协调做这方面工作，有一些在当地政府支持下，协调通了。比如，南京市做的露营地标准，在征求公安意见时，明确了有接待条件的帐篷营地可以实行备案制。”

南京特色营地（图源：南京文旅官微）

途居露营总经理助理陈磊表示，呼吁相关机构应尽快制订实施合理、完善的土地分级制度，使其适用于我国的房车工业、露营行业的良性发展。另外，营地分级用地政策制订的合理、完善、及时，才能使露营行业具有长久有序、可持续发展的核心动力。

露营发展新动向：与国有景区合作

尽管各地陆续出台规范和支持露营发展相关政策，但是在落地实施中，仍面临很多现实难题。露营企业如何克服困境，破局发展？又有哪些新动向和探索模式？

一位不愿具名的业内人士对新旅界表示，“当前对露营的法律监管不够明确。如果以民宿的手续、资质标准来要求露营，大多数营地做不到。不过，现在这方面的标准逐渐向合理化调整，给了大家一个‘活口’。如果配套要特别完善才能开业，初期成本极高，很多露营地难以开业。不过，对于景区来说，可以以‘举办活动’的方式，做移动建筑进行短期运营。这算是一种灵活方式，但对规模等有比较大的限制，而且也会要求在项目范围内有其他已做好的基建配套。”

途居露营总经理助理陈磊对新旅界表示，目前餐饮许可证、食品经营许可证，只要符合相关条件，能够达到相应的硬件，申办没有问题。主要难题是住宿方面的特种行业经营许可证要求比较高；另外还涉及申办土地建设用地、配套污水处理、消防验收等问题。

陈磊坦言，“如果完全按照政府的各项要求去报批一个营地的话，各项繁琐的手续，对于一般的民营企业而言，很难做到，除非是一些国有企业或者大型集团才有这样的资源和资金支持。”

对此，北京房车露营自驾旅游协会副会长陈效禹表示认同。“我们今年准备在广西建设覆盖全区的营地网络，规模有大有小，主要是与广西国企合作，由政府主导，主要在核心景区做。

在陈效禹看来，选择与国企合作，一是可以实现与核心热门景区合作，二是在申办各类手续上能够更快捷高效些。“如果全部由民企投资的话，重点是先看怎么快速回收成本。但如果和政府合作一起做，配合政府把整个全区自驾游和房车露营产业做大做强，带动全区旅游消费，促进文旅强区，可以把收益放得更长远，重点考虑旅游消费带动作用，而不光着眼单一项目短期收益。” 陈效禹说。

陈效禹表示，露营是景区转型升级、完善内容体验的重要渠道之一，露营地与传统景区结合，能够优势互补。

明月山景区营销总监陈磊认为，露营不再是独立的场景，而是和景区、度假区、自驾游路线途中的驿站等文旅场景结合串联，相互赋能。“露营及相关延伸产业是景区内容创新升级的重要途径之一。景区升级成为大趋势，要求景区做到‘风景依旧，感受常新’，只是建彩虹栈道、玻璃栈道是无法满足这种需求的，人们的新鲜感会很快过去。但露营能成为一个持续的场景，可以落地不同的活动和内容。”陈磊说。

新旅界在调研中了解到，民企与国企景区合作成为当前露营市场的一大趋势和潮流。

白鹿原影视城LUMMO营地便是与陕西西安白鹿原影视城合作的典型案例。LUMMO营地负责人谢宇对新旅界表示，“当初选择投资运营白鹿原影视城内的营地项目，主要是看上了影视城里有丰富的业态能够提供给消费者更丰富的活动内容。今年，营地将与景区原有的农业研学等内容进一步结合，前来露营的游客也可以参与‘大锅灶台铁锅炖’、农耕体验等项目。开设营地本身也是对景区接待能力的提升，景区每年要接待20多万个孩子研学，营地和野炊、农耕板块能够赋能研学，提升景区研学的品质。”

白鹿原影视城LUMMO营地（图源：陕旅白鹿原影视城官微）

大热荒野品牌合伙人林怡萱告诉新旅界，今年公司会跟政府景区有更多合作，开发库存量更大的户外空间，也会持续把一些优质户外的内容纳入到营地中来，提供更好的内容供给与体验。